Лоббизм представляет собой процесс оказания влияния на органы государственной власти в интересах отдельных лиц или групп с целью принятия или отклонения тех или иных решений. Возникновение лоббизма обусловлено необходимостью выражения и отстаивания интересов корпоративных образований в органах государственной власти.
Термин «лобби» пришел в английский язык из средневековой латыни и первоначально означал крытую площадку для прогулок, коридор. С 1553 года так стала называться прогулочная площадка в монастыре, столетие спустя – помещение для прогулок в палате общин в Англии. Переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход связан с тем, что во времена образования английского парламента в XIII веке его собрания проходили нерегулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви.
Политический оттенок термин приобретает в конце XVIII века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб», впервые заложила основу для развития этого явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины XIX века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.
Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже XVIII – XIX веков. Именно в вестибюле этой гостиницы, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.
Практически в тоже время происходит и профессионализация этого явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп.
На сегодняшний день лоббирование повсеместно является наиболее распространённой формой воздействия групп интересов на органы власти. Под группой интересов следует понимать такую социальную группу, между членами которой существуют устойчивые связи, идентичность, общность осознанных потребностей и целей, ради достижения которых она стремится оказывать влияние на процессы выработки и реализации государственной политики без непосредственного осуществления власти. Есть группы, основанные на чётко определенных экономических интересах. Они устанавливают взаимовыгодные связи с правительством.
Таким образом, лоббизм – это любая попытка группы или индивидуумов повлиять на принятие решения органом государственного управления. Попытки могут быть прямыми – призыв к тем, кто принимает решение, как в исполнительной, так и в законодательной ветви власти, или непрямыми (например, попытка повлиять на общественное мнение). Может состоять из устных и письменных усилий, направленных на убеждение, взносов, на проведение кампаний, пиар-кампаний, исследований, предоставляемых в комитеты законодательного органа и формальные свидетельства перед заседаниями таких комитетов. Лоббистом может быть член группы людей, объединенных общим интересом, профессионал, желающий представлять интересы любой группы, или частное лицо. В США Федеральный закон норм лоббирования (1946) требует, чтобы лоббисты и группы, которые они представляют, регистрировались и представляли отчеты о полученных средствах и расходах. Однако нет единого мнения об эффективности регистрации как механизма контроля. Полноту и точность официальных отчетов лоббистов трудно проверить. Существует точка зрения, что регистрации лобби явно недостаточно для его действенного регулирования.
По мнению западных исследователей, к особенностям лоббистской деятельности относится использование лоббизма в качестве инструмента самоорганизации гражданского общества, с помощью которого обеспечивается общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, осуществляется прямое или косвенное влияние на принятие политически значимых решений. Лоббизм позволяет представлять и отстаивать общественные и групповые интересы в органах государственной власти, это также способ взаимного согласования разнообразных интересов.
При анализе характера взаимоотношений власти с бизнесом и обществом в царской дореволюционной России можно придти к выводу, что у лоббизма в России есть вполне определенные корни. На рубеже XIX – XX веков можно выделить ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти и общества. Основные из них – это торговые съезды, предпринимательские союзы, совещательные организации (советы), биржи. К этому времени в России сложился механизм взаимодействия бизнеса и государства. Процесс продвижения бизнес-интересов был регламентирован, и эти интересы учитывались при принятии правительственных решений. Ещё в стихотворении Николая Алексеевича Некрасова «Размышления у парадного подъезда» (1858) есть намеки на определенный механизм взаимодействия власти и народа, который действовал в то время и который сродни современному лоббизму. Вот пару строк из этого стихотворемия:
Вот парадный подъезд. По торжественным дням, Одержимый холопским недугом, Целый город с каким-то испугом Подъезжает к заветным дверям;……..
До 80-х годов XX века было принято полагать, что лобби, лоббизма, лоббистских отношений в нашей стране нет и быть не может. Сами эти слова считались вульгарными и даже ругательными. Однако в действительности лоббизм существовал во все годы существования советской власти. Этому свидетельствует появление такого термина, как «толкач», под которым подразумевали человека, который отвечал за связи с администрацией, решение наиболее щепетильных вопросов. Потребности планирования, определения общегосударственных целей и распределения приоритетов невольно подтолкнули систему к созданию довольно мощных лоббистских структур как в правительстве, так и в самом ЦК КПСС и Политбюро, просто формы и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными. Именно из того времени вышли «три источника, три составные части» нынешнего российского лоббизма: военно-промышленный, топливно-энергетический и агропромышленный.
Появление современного лоббизма в России приходится на 1990-е гг. и связано с процессом формирования групп интересов, где особую роль стали играть неколлективные, т.е. не основанные на добровольном объединении граждан, группы давления (финансово-промышленные группы, концерны, банки, акционерные общества). Скорее по экономическим, нежели по политическим причинам стали формироваться новые лоббистские структуры. Образование негосударственных форм собственности создало экономическую базу для возникновения лоббизма экономических интересов и отдельных социальных групп.
Активная лоббистская деятельность групп интересов в России определяется сохраняющимся у государства – объекта давления – целым рядом инструментов воздействия. Государство остается крупным собственником, активы которого представлены пакетами акций в акционерных обществах, закрепленных в федеральной собственности, акциями субъектов Федерации, приобретенными в хозяйственных организациях и на предприятиях, созданных добровольно на законодательной основе. Государство представляет собой крупнейшего собственника прежде всего в сфере природных ресурсов, недвижимости, результатов интеллектуальной деятельности. Органы власти разного уровня обладают монопольным правом распределять бюджетные ассигнования, что порождает лоббизм.
Объектами лоббизма в России являются: Администрация Президента РФ, обе палаты Федерального Собрания и их депутаты, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, законодательные (представительные) органы и администрации субъектов РФ и т.д. Наиболее значимым объектом лоббистской деятельности признается Государственная Дума Федерального Собрания РФ.
Характеризуя современную практику лоббирования интересов в России, следует прежде всего отметить её преимущественно неформальный характер, обусловленный неразвитостью каналов взаимосвязей общества и власти, отсутствием нормативно-правового регулирования данного рода деятельности в стране, слабостью институциональной системы. Отличительными чертами российского лоббизма являются: влияние «личного» фактора в процессе принятия решений, неформальный или кулуарный характер большинства договоренностей.
Применяемые лоббистами приёмы варьируются в зависимости от сути вопроса, от того, кто поддерживает проект или находится в оппозиции, от состояния общественного мнения. К самым распространённым приёмам относятся: личные контакты с теми, кто принимает решения, мобилизация влиятельных групп избирателей, пропаганда своей позиции путем рассылки письменных материалов и т.д.
Чтобы добиться успеха в выработке политики, лоббисты создали и применяют метод «точечного нажима». Уже оказывая влияние на процесс принятия решения, лоббисты стараются склонить на свою сторону и обладающих властью чиновников.
Лоббизм в России может выступать, как механизм внеправового воздействия на органы государственной власти, инструмент реализации интересов отдельных групп давления, не согласованных с национальными интересами и целями государственной политики. Лоббизм зачастую блокирует необходимые управленческие решения, препятствуя реализации общественно значимых проектов, и нередко служит способом обогащения определенных социальных групп.
Говоря о тенденциях в сфере лоббистской деятельности, необходимо отметить, что группы интересов все активнее стали включать в практику своей деятельности методы экономического и информационного давления.
Характерной является и тенденция институционализации представительства интересов бизнеса в политике. Её подтверждают: регулярные встречи Президента России и Председателя Правительства РФ с представителями делового сообщества; участие бизнесменов в совещательных и консультативных органах при Правительстве РФ и Администрации Президента, палатах Федерального Собрания, губернаторах; участие представителей бизнес-сообщества в различных форумах, конференциях и круглых столах, их выступления по актуальным проблемам в средствах массовой информации. Основой неформального взаимодействия являются встречи на неформальном уровне представителей бизнес-структур с представителями органов власти и управления.
В России лоббизм считается одним из видов коррупции. Работа над законопроектом, который регулировал бы общественные отношения в области взаимоотношений власти и общества, началась в 1990-х годах в недрах Верховного Совета Российской Федерации. Однако специального федерального законодательства о регулировании этой деятельности до сих пор нет.
Вследствие чего, по мнению Международной ассоциации бизнес-коммуникаторов, лоббизм в России носит нецивилизованный характер, проще говоря, сводится к взяткам, откатам и коррупции. А на федеральном уровне вместо прямого денежного стимулирования представители власти всё чаще просят должность или долю в бизнесе.
В российском законодательстве есть отдельные нормы и положения, регулирующие исходные лоббистские начала и взаимоучастие субъектов лоббистских правоотношений, однако этого сегодня уже недостаточно. Необходимы специальные федеральные законы, федеральные ведомственные акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые регулировали бы взаимоотношения между бизнесом, обществом и властью более полно.
ЛОББИЗМ И ЛОББИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
(теоретический очерк)
I . Лоббистские группы и их место в политическом процессе. Особое место среди различных групп интересов принадлежит группам давления. Этот термин (press groups ) впервые появился в США приблизительно в середине 20-х годов XX в., а первые исследования деятельности этих объединений относятся к гг. Первоначально характеристика групп давления была связана со специфическими способами выполнения ими своих функций.Так, Р.-Ж. Шварценберг указывает, что они рассматривались как организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на публичные власти с целью добиться принятия таких решений, которые соответствовали их интересам. В американской энциклопедии определяется, что группы давления – это “некоторое число индивидов, пытающихся оказать давление на правительство для достижения своих целей”.
Описывая деятельность этих групп, ученые оперировали разными понятиями – “потенциальные группы”, “официальные лица”, “лобби”, “группировки интересов обязательного характера”, “перераспределительные ассоциации” и т. д., выделяли разные грани и аспекты их деятельности. Деятельность всех этих групп – не просто давление на власть сверху, сбоку или снизу, а механизм иерархического согласования решений, перераспределения власти путем заключения сделок между бюрократиями и немногочисленными привилегированными группами. Как подчеркивает С. Файер, ассоциации подобного рода стремятся оказать целенаправленное воздействие на политический процесс, но при этом не претендуют на прямое участие в управлении государством, тем самым, избегая какой-либо политической ответственности за свои действия. К особенностям действий групп давления можно отнести и то, что они активны в основном только в сфере принятия (исполнительных или законодательных) решений.
Деятельность групп давления нередко называется лоббизмом (от англ. lobby – вестибюль, кулуары, коридор). В современном политическом языке этот термин означает способ решения тех или иных вопросов, в том числе и политических, в пользу чьих-либо интересов путем воздействия на законодателей, правительственных и иных должностных лиц; деятельность социальных групп, отстаивающих свои политические интересы. В словаре английского языка 1553 г. лобби называлась прогулочная площадка в монастыре, где монахи обсуждали теологические вопросы. C толетием позже так стали называть помещения для прогулок в Палате общин парламента Англии. Но политическое значение это слово приобрело еще два столетия спустя, в 1864 г., когда термин “ лоббирование” начал обозначать покупку за деньги голосов депутатов в Конгрессе США. С 1946 г. лоббизм в этой стране регистрируется и многие конкретные его направления находятся под контролем государственных органов.
Существует множество определений этого феномена:
Лоббизм - это особая система и практика организации отдельных групп общества путем целенаправленного влияния на органы законодательной и исполнительной власти.
Лоббизм - это деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных законодательством.
Лоббизм - это давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления.
Лоббизм - это система контор и агенств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих в интересах этих монополий воздействие (вплоть до подкупа) на законодателей и государственных чиновников в пользу того или иного решения при принятии законов, размещения правительственных заказов и т. п.; «лобби» называются также агенты этих контор и агенств.
Лоббизм - специфический институт политической системы, представляющий собой механизм воздействия частных и общественных организаций политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т. п. (групп давления) на процесс принятия решений правительством, парламентом. Прежде всего, лоббизм относится к бюджетным ассигнованиям , финансовым дотациям, руководящим постам в парламентских комитетах и т. п.
Лоббирование - намеренное установление связей с любым должностным лицом или служащим любого исполнительного ведомства от имени другой стороны с намерением повлиять на принятие выгодных официальных решений.
В общественном сознании термин “лоббизм” отражается в двух значениях – нейтрально-позитивном и негативном. Во втором значении он близок к протекционизму, подкупу, подкупу голосов в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб другим интересам, прежде всего общественным. Крайнее выражение негативного лоббирования – незаконное давление на представителей власти, взяточничество , коррупция, с помощью которых принимаются решения в интересах определенных групп и лиц. Лоббизм в нейтрально-позитивном смысле – нормальное жизненное явление, элемент демократического процесса. Он представляет собой форму законного влияния “группы давления” на управленческие, в том числе законодательные, решения с целью удовлетворить интересы определенных социальных структур и слоев населения. С этой точки зрения лоббизм – система аргументации, механизм подготовки и принятия социально конструктивных актов.
Лоббизм как многоступенчатое явление венчает политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения ; середину составляет многотысячный отряд экспертов, консультантов, исполнителей, часто это бывают чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. д. Основа – та или иная социальная, политическая, этническая и любая иная группа, движение . Ряд механизмов лоббизма государству удалось взять под свой контроль, но сама природа этого социального явления исключает полную возможность такого контроля. В России и некоторых других постсоветских государствах деятельность лоббистов способствовала нарастанию теневых форм власти, питала коррумпированность чиновников, вела к криминализации сферы принятия политических решений. В ряде демократических государств группы давления как политический институт, напротив, делают государственное управление более открытым для общественности, укрепляют связи с другими посредниками между населением и властью.
Лоббизм возник как специфический институт политической системы в США для реализации влияния частных и общественных организаций (групп давления) на процесс принятия органами государственной власти решений по проблемам внутренней и международной политики. В этой стране, как и в ряде других государств, он упорядочен и признан юридически. Постоянные представительства лоббистов в Вашингтоне и столицах американских штатов – характерная черта политической жизни США. Практически все крупные корпорации, влиятельные предпринимательские союзы, профессиональные ассоциации, общественные и различного рода специальные организации имеют в своих структурах специальные подразделения, занимающиеся исключительно лоббированием. Их штат насчитывает от нескольких десятков до нескольких сотен служащих. Агитация и другого рода поддержка того или иного закона не всегда носит противоправный характер. В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жизненно необходимое явление. Лоббизм в этом отношении “есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т. д.) ”.
В качестве примера такого рода деятельности можно привести так называемую “поправку Спунера”, которвя считается в американской истории “блестящим достижением лоббизма”. После банкротства в 1889 году Всеобщей компании панамского межокеанского кала в США была создана Новая компания панамского канала. Инициатива сооружения этого водного пути перещла к Вашингтону. Начавшаяся вскоре американо-испанская война подтвердила стратегическое значение будущего канала. В 1900 году президент У. Маккинли назначил комиссию для определения оптимального маршрута прокладывания канала. Комиссия рассмотрела панамский и никарагуанский варианты и в 1901 году высказалась в пользу Никарагуа. 9 января 1902 г. палата представителей конгресса 308 голосами против 2 приняла билль Хэпберна, предоставивший правительству полномочия на ведение переговоров с Никарагуа и ассигновавший 108 млн. долл. на строительство канала. Однако 28 января сенатором Спунером в Сенат конгресса была внесена поправка кбиллю, которая оказалась “поправкой взамен”, поскольку предписывала строить канал через территорию Панамы. В июне она была принята под мощным давлением финансовых кругов 42 голосами против 34. панама в то время была частью Колумбии, парламент которой отказался ратифицировать договор о канале. Правительство США оказало поддержку панамским сепаратистам, в декабре 1901 г. Панама была провозглашена независимой республикой, и через две недели Вашингтон заключил с ней соглашение о сооружении канала. Он обошелся США в 387 млн. долл., но помог удвоить морскую мощь страны, так как Вашингтон, в случае необходимости, получил возможность “перебазировать” свой флот из Тихого океана в Атлантический и обратно. Экономическая же выгода США была громадной.
Несмотря на широкое и зачастую терминологически неточное использование понятия “лоббизм”, тем не менее, можно попытаться очертить некоторые строгие границы лоббирования как общественного явления:
а) лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут быть подвержены влиянию определенных заинтересованных групп, но это не лоббизм;
б) все виды лоббизма мотивированы желанием оказать влияние . Многие действия или события могут воздействовать на процесс принятия правительственных решений, но если они не вызваны желанием оказать давление, то это не лоббизм;
в) лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан страны и государственными официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле и пользуясь доступными ему средствами стремится повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом;
г) всякое лоббирование неизменно связано с установлением контактов для передачи сообщений, поскольку это единственный путь, по которому можно осуществить влияние. В широком смысле любой лоббизм – это установление контактов и передача сообщений, адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения лицами, действующими от своего имени;
д) хотя большинство лоббистов представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще . Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию, а могут и вовсе не заниматься им. В-третьих, группы или индивиды могут найти способ прямого представительства своих интересов в органах власти, без посредников-лоббистов.
II . Функции лоббизма . Основными функциями лоббизма являются:
- посредничество между обществом и государством . Лоббисты представляют интересы тех или иных групп населения перед органами государственной власти. Добиваясь своих, чаще всего экономических целей, лоббисты реализуют разнообразные интересы большинства населения. Например, если лоббист представляет инетересы крупной промышленности, то, добившись инвестиций, он обеспечит работников этих предприятий работой и зарплатой;
- замещение политического представительства . Лоббисты во многих случаях представляют группы интересов, замещая при этом их официальных представителей в структурах власти (депутатов законодательных органов власти, избираемых представителей исполнительных органов власти);
- структурирование плюрализма общественного мнения . Лоббисты, реализуя интересы тех или иных общественных групп, минимизируют радикализм позиций политических партий в их борьбе за власть;
- информационная функция . СМИ представляют собой важное средство и канал лоббирования, они широко используются в лоббистской деятельности (информирование широкой публики о каких-то фактах из жизни политиков, публикация материалов в пользу того или иного законодательного акта и т. д.);
- постановка актуальных проблем . Лоббисты, добиваясь своих целей, ставят перед общественностью и государственными органами вопросы, связанные с решением тех или иных общественных проблем. Например, когда в США полоучили широкое распространение видеокассеты , именно лоббисты подняли перед законодателями вопрос о проблеме незаконного, “пиратского” их копирования.
III . Лоббизм и власть. В своем общественном бытии лоббизм всегда жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть наиболее реальна. Наиболее мощные “группы давления” и есть фактическая власть , не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия решений. В этом их отличие от власти формальной – политических институтов и policy makers в их традиционном понимании – как лиц, принимающих решения, лишь представляющих и озвучивающих (в лучшем случае - олицетворяющих) власть, совершающих формальные акты обсуждения, согласования и визирования уже принятых решений, обеспечивая юридическое закрепление, легитимацию решений фактической власти.
Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от лоббистских кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования своих намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, и являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены либо ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной “самодостаточной” личности и ощутимо влияние ее харизмы. Лоббизм, таким образом, является не просто артикуляцией (представлением) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.
Как показывает мировой опыт, формирование и функционирование цивилизованного лоббизма предполагает реализацию нескольких важных условий:
- легализацию лоббистской деятельности и создание системы правового обеспечения лоббистской деятельности;
- осуществление постоянного государственного и общественного контроля лоббистских структур и регулирование их функционирования, что включает их обязательную регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, систему санкций за нарушение правовых норм и т. д.;
- признание государством и обществом двух непреложных обстоятельств : а) институт лоббизма может эффективно работать во благо общества; б) лоббизм в тех или иных формах уже встроился в политическую систему страны, поэтому необходимо приложить усилия, чтобы придать ему цивилизованную форму;
- условием формирования и функционирования цивилизованного лоббизма является высокий профессионализм тех, кто этой деятельностью занимается. Это очень сложный вид деятельности , требующий больших профессиональных знаний и специальных качеств – умения убеждать, доказывать свою правоту, умение находить нужную систему аргументов, свободно ориентироваться в соответствующих правовых актах и т. п.;
- широкое информирование о деятельности лоббистских структур , что позволяет совершенствовать работу всего института лоббизма и искоренять любые формы “дикого лоббизма”. Гласность в этой связи должна иметь двухуровневый характер: во-первых, должна предоставляться вся информация о деятельности лоббистских организаций, включая сведения об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию отдельных проектов; во-вторых, достоянием общественности должна становиться информация о тех государственных органах и институтах, которые используют услуги лоббистских структур.
В зависимости от того, как достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на правотворческое (акты применения права) и право интерпретационное (акты толкования права). В зависимости от характера интереса можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование. В зависимости от времени действия бывает “одноразовый” и постоянный лоббизм. В зависимости от уровня проявления лоббизм бывает федеральным, местным, ведомственным, региональным. Деятельность лоббистов проявляется в снабжении законодателей и правительственных органов информацией, статистическими материалами, аналитическими записками, содержащими обоснование отношений той или иной организации к тому или иному социально значимому проекту, для выступлений перед комиссиями государственных органов. Практика, однако, показывает, что деятельность лоббистов включает и такие способы влияния, как предоставление законодателям готовых текстов законопроектов для внесения в законодательные органы, организация “массовых” телеграмм в адрес членов конгресса, налаживание личных контактов с членами законодательной и исполнительной власти в кулуарах конгресса и т. д.
Своеобразной разновидностью лоббистской деятельности в последние десятилетия стал иностранный лоббизм , суть которого состоит в том, что зарубежным правительствам, бизнесменам и различным частным организациям разрешается осуществление влияния на органы государственной власти США недипломатическими методами. Иностранный лоббизм используется для получения американской военной, экономической и политической помощи.
IV . Плюсы и минусы лоббизма. Плюсы:
1. Влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет “быть в форме” органы государственной власти и управления, в определенном смысле конкурирует, соревнуется с ними. Придает им большую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах.
2. Лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии.
3. Лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства, ибо выступает в качестве специфической формы проявления политического плюрализма. При детальном изучении власти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство – лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпораций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих расследования и т. п.
4. Лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами стараются решать свои проблемы, обладая определенным выбором путей и средств подобного решения.
5. Это средство применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов или инициирования определенных мероприятий.
6. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, стимулировать ответы на наиболее “кричащие” проблемы, лоббирование в таких случаях выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов.
7. Лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей, где взаимопомощь министерских лоббистов и депутатских комитетов – на пользу делу, она лишена корыстных мотивов и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни.
8. Лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достижения компромиссов, способ взаимного уравновешивания и примирения между собой разнообразных интересов. Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы, способствуют сохранению своего рода равновесию различных сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, так как стержень лоббизма – взаимовыгодное сотрудничество.
Минусы:
1. Лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов, то есть реализовываться как “непатриотическое” средство.
2. Лоббизм выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, здесь можно говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти.
3. Лоббизм таит в себе немалую опасность “размывания” народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп.
4. Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма, усиливать крайние формы удовлетворения интересов специнститутов. Например, энергичная атака директоров спиртоводочных заводов на российское правительство, в результате которой акциз на алкогольные напитки был снижен с 90% до 85%.
5. Лоббистские мероприятия в определенных условиях выступают как проявление социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных стран, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше, чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестабилизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способствовать повышению социально-политической напряженности.
6. Лоббизмом нередко блокируются действительно нужные государственные решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно значимых интересов, способствующие осуществлению интересов бюрократии.
7. Лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной государственной политике, ибо он может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, “перетягивание одеяла на себя”, на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной из ветвей власти при одновременном ослаблении другой и т. д.
8. Лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит.
Для того, чтобы лоббизм приносил пользу всему обществу, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода средств массовой информации , устойчивое гражданское общество и т. д.
V . Проблемы легализации лоббизма в Российской Федерации. Рыночное реформирование и приватизация в России привели к возникновению предпринимательских групп, которые сразу же занялись лоббированием своих интересов. Известно, например, что только за первые 8 месяцев 1992 года центральные органы власти России приняли более 60-ти постановлений и отдали распоряжений, предусматривавших разного рода привилегии и оcвобождение от налогов различных предпринимательских объединений и общественных организаций, в результате чего казна недополучила несколько сот миллиардов рублей.
В середине мая 1993 г. в Москве состоялась международная конференция “Лоббизм и его место в общественно-политической жизни” , опрос участников которой позволил сделать два выаода. Во-первых, что в России уже сформировались различные виды лоббизма , среди которых выделялись законодательное и исполнительное лоббирование. Предпринимательские круги страны уже понимали, что необходимо формировать политическое лобби в Федеральном Собрании РФ, которое бы в законодательных структурах защищало свободу частной собственности, предпринимательской деятельности и торговли. Что касается лоббизма в исполнительных органах, то, по мнению большинства опрошенных (65%), именно здесь он проявлялся в наибольшей степени. Фактически лоббирование определяло содержание многих президентских указов и постановлений правительства, которые играли доминирующую роль в системе правового регулирования и имели прямое действие. “Сегодня лоббизм , - писала в то время А. Луговская, - пронизывает все структуры власти сверху донизу. Никем и ничем не контролируемый, наглый и дикий, он стал в России реальной властью”.
Частный бизнес, меняя структуру экономики, менял и формы лоббирования своих проектов в органах власти, доводя их до изощренных преступлений и прямого подкупа. “Самые сильные лоббисты, - отмечалось в это время в прессе, - это торгово-финансовый капитал. Сфера его интересов ясна: максимальная либерализация внешнеэкономической деятельности , слом протекционистских барьеров для ввоза в Россию импортных товаров, приватизация валютоемкой промышленности (нефтяной и вообще сырьевой), введение частной собственности на землю”. Условия разгосударствления, приватизации, передела собственности активизировали “негативную” и преступную стороны лоббистской деятельности, выдвинув на передний план всех тех, кто имел возможности и хотел, пользуясь властью и криминальными схемами, отрезать от некогда общего “государственного пирога” наиболее “сладкие” куски . Один из высокопоставленных американских дипломатов в Москве отмечал в этой связи: “Россия, несмотря на все передряги, остается супердержавой хотя бы потому, что здесь процветает суперлоббизм. Где еще можно так спокойно, не опасаясь ни морального осуждения обществеенности, ни сурового решения суда, делить колоссальные куски государственности в своих интересах?”
Если говорить о реальном российском лоббизме, то за последние полтора десятка лет менялись не только лоббистские приемы, но и места их применения. До осени 1993 г. – времени разгона Верховного Совета, - лоббировать можно было на трех “полянах”: в администрации президента , правительстве и парламенте. Причем в парламенте лоббисты упражнялись не столько в законодательных инициативах , сколько в выбивании вполне практических выгод и преференций, так как:
а) Верховный Совет обладал, кроме законодательных, еще и важными распорядительными функциями и являлся довольно мощным “хозяйствующим субъектом”;
б) несмотря на огромные возможности для лоббирования в законодательной области (практически все законы приходилось писать заново или радикально их переделывать), эффективно пользоваться этим инструментом лоббисты еще не умели (речь не идет о постановлениях, которые и были одним из главных объектов для приложения лоббистских усилий);
в) Верховный Совет был органом излишне идеологизированным, и большинство депутатов увлекались политическими “играми” в ущерб решению “конкретных” экономических и хозяйственных проблем и вопросов.
Лоббисты в этот период большей частью “промышляли” в коридорах исполнительной власти. В условиях огромных дыр в законодательстве возможности решать вопросы в индивидуальном порядке были колоссальными. Субсидии, получаемые на основе отдельных указов, правительственных постановлений и распоряжений, в какой-то момент перешли все мыслимые и немыслимые границы . Весной 1995 г. либеральное крыло в правительстве добилось от издания специального указа, запрещавшего выдачу любых финансовых средств, не предусмотренных бюджетом. Однако президентская кампания 1996 г. похоронила это антилоббистское начинание. В агитационных поездках президент Ельцин щедро сыпал авансами , порою подписывал указы буквально на спине тогдашнего министра финансов. С 1994 г. в документ основного лоббистского спроса превратился бюджет страны. Активную лоббистскую деятельность вызывали и обсуждения налоговых законов, законов о поддержке тех или иных отраслей экономки – пчеловодства, северного оленеводства и т. д.
Во-вторых, большинство опрошенных участников конференции (62%) считали, что в стране уже сложились условия для развития цивилизованного, легального лоббизма. Однако они, к сожалению, ошибались. “Дикий” российский лоббизм действительно нуждался в упорядочении, юридическом оформлении, чтобы не наносить стране неисчислимый ущерб. Государство и общество должны были совместно участвовать в налаживании механизмов трансформации негативных моментов лоббирования в позитивные. Они нуждались в использовании цивилизованных начал лоббизма для форсирования рыночных реформ. Это можно было сделать с помощью специального закона о лоббизме, который содействовал бы упорядочению лоббистской деятельности в стране. Торгово-промышленная палата России в июле 1994 г. провела “круглый стол”, на котором обсуждался проект закона “О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти”. В феврале 1995 года Фонд развития парламентаризма России организовал и провел “круглый стол”, посвященный институциализации лоббизма. В частности, обсуждался законопроект о регулировании лоббистской деятельности в РФ.
Предметом правового регулирования, согласно законопроекту, становился порядок создания лоббистских структур, их регистрации, отчетности перед органами власти. Соответственно, лоббистами признавались только физические и юридические лица, зарегистрированные в качестве таковых, то есть законопроект распространялся не на лоббистов вообще, а только на тех, кто в установленном порядке получил лицензию на право заниматься лоббистской деятельностью. Депутатам, должностным лицам, государственным служащим запрещалось выступать в качестве официальных лоббистов. Конечно, запретить депутату защищать интересы тех или иных партий, социальных групп, объединений граждан не мог никто и ничто, ибо каждый депутат по своему статусу просто обязан был лоббировать интересы своих избирателей.
Однако выступать в качестве лоббиста (в том его определении, которое давалось в законопроекте), вступать в деловые, коммерческие отношения с государством, подменяя функцию законодателя функцией коммерсанта или его представителя, было бы неприемлемо для государства. Фактически это могло бы означать открытую распродажу государственной казны . Очевидно, что в принятии данного законопроекта объективно были заинтересованы широкие круги общественности, в том числе и цивилизованный бизнес, но сильнее оказались те, кто предпочитал строить свои взаимоотношения с государством и лоббистами по старому – скрытно и корыстно. То есть, дальше разговоров и дискуссий дело не пошло. И до сих пор лоббизм в нашей стране, фактически процветая, тем не менее, не узаконен.
С приходом к власти и большей структуризацией власти, общества и бизнеса, наведением определенного властного и юридического порядка предпринимательский класс оказался перед проблемой отстаивания своих интересов по-новому, сотрудничая с государственной властью . В частности, в этот период наблюдается “наплыв” бизнесменов в законодательные органы страны, сначала в региональные парламенты, Государственную Думу, а затем и в обновленный Совет Федерации (более четверти сенаторов и депутатов Госдумы – выходцы из предпринимательских структур). Бизнес активно внедряется и в исполнительную власть, пока что в регионах: Абрамович (Сибнефть) – на Чукотке, Хлопонин (Интеррос) – Красноярский край , Золотарев (ЮКОС) - в Эвенкии, Штыров (АЛРОСА) – в Якутии, Дарькин (дальневосточный бизнес – в Приморье).
Принятие какого-то единого, пусть и самого современного “цивилизованного” закона о лоббистской деятельности вряд ли способно устранить коррупцию в коридорах российской власти. Механизмы контроля над этой деятельностью должны встраиваться во все принимаемые законодательные акты, регулирующие функционирование институтов политической системы. Ключевую роль в “окультуривании” лоббизма в России может и должна сыграть “четвертая власть” – свободная пресса. Речь идет о том, что нужно широко знакомить граждан с деятельностью групповых интересов, регулярно освещать ход и итоги контактов представителей власти и этих групп. Лоббизм выступает спутником демократии, поэтому от него не удастся уйти ни одному обществу, которое пожелает развиваться по демократическому пути. Для России это означает, что по мере вплетения норм и принципов народовластия в социальную практику лоббизм постепенно будет превращаться в необходимый социально-политический институт демократического общества.
Понятие "лоббизм" впервые было рождено в Британии в середине XIX века. В своей изначальной трактовке лоббизм - это давление на принимающие решения лица в целях обеспечения необходимых решений. Ярчайшим примером является прямое или косвенное давление на депутатов парламента во время их голосования по
законопроектам. Именно так стали поступать крупные английские промышленники, собираясь в кулуарах законодательной палаты в дни сессий и пытаясь так или иначе убедить парламентариев принять нужные решения.
Сегодня лоббизм - это несколько более широкое явление. Он охватывает не только сферу интересов бизнеса, но и науки, образования, искусства, идеологических течений и так далее. Политический лоббизм крупных промышленников позапрошлого века имел выраженный негативный и даже нелегальный характер. Сегодня же эта деятельность вполне вошла в повседневную жизнь планеты. В современном мире политического пиара лоббизм - это еще и профессиональная деятельность. Более того, в ряде специальностей мировых и российских вузов с недавнего времени появилась соответствующая дисциплина. А в США, как отмечается статистикой, существует более 12 тысяч официальных лоббистов.
Разделяют два вида таких действий: прямые и косвенные. К первым относятся непосредственные встречи и обсуждения с членами законодательного собрания; проведение презентаций и агитации в их среде; оказание помощи в подготовке законопроектов; профессиональные советы; оказание различных услуг депутатам и политическим партиям; прямое внесение денег на их счет, например, для ведения избирательных компаний. Косвенный лоббизм - это опосредствованные действия, посредством которых вызывается давление на парламентариев. В качестве его примеров можно назвать следующие:
1. Влияние общественного мнения. В этом случае провоцируются определенные настроения в самом обществе (обычно посредством СМИ), и тогда оно становится инструментом давления на законодателей.
2. Социальный опрос. Подобные опросы часто имеют заранее спланированные результаты. Это может быть обусловлено выбором определенной общественной группы, региона, провоцирующей постановкой вопроса и так далее. Опубликованные позднее результаты таких опросов становятся также рычагом влияния.
3. Привлечение избирателей. Это случай, когда лоббисты непосредственно обращаются к гражданам и агитируют тех обратиться, в свою очередь, к депутатам: написание письма, телефонный звонок. Масштабным вариантом может быть созыв митинга за принятие тех или иных законопроектов.
4. Ситуативные объединения. В некоторых случаях лоббисты могут объединяться по отдельным законам, выгодным для участников такого объединения. Пусть даже остальные их интересы и не совпадают. Депутаты более склонны к встречам с представителями таких групп, поскольку это избавляет от необходимости слушать требования разных групп, дублирующие друг друга. Соответственно, экономит силы и время.
Лекция 8. Лоббизм как особая технология в функционировании властных отношений
- Сущность лоббизма
Лоббизм — достаточно распространенное явление общественно-политической жизни различных стран, к тому же институциона-лизированное. Имея экономическую основу, он не ограничивается лишь сферой производства, а по степени влияния на принятие тех или иных политических решений приобретает немалое политическое значение , ибо за действиями лоббистов всегда находится какая-либо группа интересов. С такой трактовкой можно согласиться, но ее сле-дует уточнить. Требуются определенные оговорки.
- Лоббизм — давление на государственные органы вообще, в том числе одной ветви власти на другую, вплоть до главы государства.
- Парламентский лоббизм существует как правовой институт в США и некоторых других странах, связан с регистрацией лоббистов.
- Давление со стороны корпоративных, частных и общественных организаций на государственные органы — это, возможно, наиболее емкое, сущностное определение интересующего нас явления .
В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепле-ния экономических интересов политическими актами, достижения соответствия экономических шагов и политических решений . Лоб-бизм практически дополняет институциональную систему демокра-тического представительства, позволяя группам интересов, которые не имеют другой возможности, участвовать в принятии государ-ственных решений или, что важно, в обход легитимных процедур ускорять его.
Однако нельзя забывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти .
Политический смысл лоббизм приобрел в конце XVIII — начале XIX в. В Соединенных Штатах лоббизм осуществлялся в соответствии с принятой в 1789 г. первой поправкой к Конституции, гарантирующей, в частности, право граждан обращаться в официальные органы с жало-бами. В 1876 г. был принят закон, согласно которому все осуществляющие лоббистскую деятельность обязаны были заявить о себе и официально зарегистрироваться у клерка нижней палаты парламента.
Долгое время под лоббизмом в США понималось откры-тое и настойчивое отстаивание прежде всего определенных внешнеполитических интересов . Именно этот смысл был вложен в Закон 1938 г. об иностранных агентах, обязываю-щий их регистрироваться и отчитываться о своей деятель-ности. Нормы закона применялись, если одна из сторон действовала от имени иностранного правительства, ино-странной политической партии, самостоятельного ино-странного субъекта, который занимался лоббистской дея-тельностью или являлся частью представительства этого иностранного клиента. Интересным является тот факт, что данный закон был принят в качестве меры по предотвраще-нию нацистской и коммунистической пропаганды в США. Только в 1966 г. в него были внесены поправки, сместив-шие акцент с пропагандистской на политическую и эконо-мическую деятельность.
Позднее, в 1964 г., термин «лоббирование» в США начал обозначать «покупку голосов за деньги в коридорах Кон-гресса», т.е. изначально лобби рассматривали как коррупци-онную составляющую . Такая практика сначала осуждалась общественностью, но потом закрепилась в политическом процессе многих западных стран. Пик популярности тер-мина «лоббизм» в западной социологии приходился на 50—60-е гг. XX столетия.
Под лоббизмом (англ. lobbyism , от lobby — кулуары) стали понимать давление на парламентариев путем личного или письменного обращения либо другим способом (организацией массовых петиций, потока писем, публикаций, подкупом) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которых — добиться принятия или отклонения законопроекта.
Некоторыми отечественными исследователями (Толстых) лоб-бирование рассматривается как процесс по продвижению интересов частных лиц, корпоративных структур (а также представляющих их профессиональных лоббистских фирм и общественных организаций) в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения .
Причина распространения лоббизма во многих западных странах объясняется расширением внепарламентского про-цесса взаимодействия государства и гражданского обще-ства в целях принятия определенных политических реше-ний . Некоторые люди по разным причинам не обращаются для защиты и продвижения своих интересов к партиям и движениям, стараясь решить свои вопросы кулуарно. Поэтому практика лоббирования частных интересов стала распространяться с парламентской сферы на исполнитель-ную и судебную власть. По определению английского иссле-дователя С.Э. Файнера , под лоббизмом понимается любая деятельность структур, влияющих на органы государствен-ной власти в целях содействия собственным интересам .
Таким образом, лоббизм как процесс выступает в каче-стве специфической деятельности людей по оказанию дав-ления на органы государственной власти с целью повлиять на процесс принятия ими решений . Это — система и прак-тика реализации интересов различных групп индивидов путем организованного воздействия на законодательную, административную и прочую деятельность государствен-ных органов.
- Лоббизм как стратегия групп интересов
Лоббизмом можно считать особый автономный механизм давле-ния, нацеленный на принятие государственного решения, и просто одну из форм давления . Другое дело, что проявления такой связи могут быть различными, определяться характером и уровнем разви-тия экономических и политических отношений. Так, в США лоббизм узаконен как специфический легитимный институт. Во Франции он реализуется на различных регулярно проводимых совещаниях пред-ставителей крупнейшего бизнеса с властными структурами. Иногда лоббирование интереса происходит в рамках различных элитарных клубов.
Группы интересов — это естественный элемент политических от-ношений, реализующийся в различных формах и методах деятельно-сти, в том числе и лоббистской . Этот подход получил отражение в двух концепциях — плюралистической и корпоративной .
Впервые механизмы политического влияния через деятельность «групп интересов» в рамках плюралистической теории представил А. Бентли: «Все явления государственного управления есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы предста-вителей для посредничества в общественном соглашении». Отсюда он делает вывод, что лоббирование функционально. Это и послужило позднее обоснованию лоббистской деятельности как важной компо-ненты политического процесса .
Развивая идеи А. Бентли, Д. Трумен уточнил главный субъект влияния, выделяя категориальные, социальные и группы интересов .
К первой он относит случайные группы : дети, мужчины, женщины, левши, блондины и т. п.
Вторую выделяет по совокупности социальных интересов : про-фсоюзные, конфессиональные.
Третья подразделяется автором на простые и политические .
Простые «группы интересов » — это в значительной степени ва-риант социальных групп, имеющих общие установки, выдвигающих определенные требования к другим социальным группам: рабочие работодателям, пациенты врачам и т. п.
И только тогда, когда простые группы интересов воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к власти, к прави-тельству , они становятся , по мнению исследователя, политическими группами интересов , именно они и являются лоббирующими струк-турами.
Целесообразно отметить, что если эти группы ставят своей зада-чей эффективное воздействие на власть, то они должны строить свою деятельность в соответствии с некоторыми правилами, порядками и практикой, существующей в обществе и государстве . Отсюда следует принцип легитимности, целесообразности «игры по правилам» .
Для обозначения каналов воздействия групп на властные струк-туры Д. Трумэн вводит специальный термин «точки доступа », позво-ляющий говорить о том, что не все и вся можно лоббировать, нужно изучать и знать эти наиболее важные и восприимчивые к влиянию «узлы», «нервные центры».
Следовательно, теория плюрализма отстаивает равенство воз-можностей представительства интересов . По закону все «группы влияния» имеют равные возможности, но при формальном равенстве у всех групп разные стартовые позиции. Решающее значение имеет близость к органам власти. Не случайно, что самые эффективные вложения — это вложения во власть.
Представители иной модели — теории корпоративизма (прежде всего, Ф. Шмиттер и Г. Лембрух) считают основными действующими лицами воздействия корпорации, образованные в условиях совре-менного общественного разделения труда.
В теории корпоративизма государство рассматривается как глав-ный инструмент выявления интересов. По мнению авторов этой кон-цепции, во многих сферах политики складывается узкая кооперация между политико-государственными институтами и соответствующи-ми группами (организациями) интересов .
Примерами подобного взаимодействия могут служить социаль-ное партнерство , трехсторонние соглашения между правительством, профсоюзами и предпринимателями .
Современную теорию корпоративизма зачастую называют нео-корпоративной, отражающей появление корпоративистских струк-тур, ранее не существующих или слабо изучаемых (остающихся под-час вне внимания исследователей) групп.
Говорить о том, в сторону какой концепции эволюционизирует Россия и как будут развиваться события, пока весьма затруднитель-но. Можно высказать лишь предположение, что сегодня более осно-вательно прослеживается корпоративная модель.
Сложившиеся в развитых странах принципы лоббирования во-преки обыденным представлениям — это не только закулисный под-куп (хотя и это имеет место), но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствую-щих законов, политических решений , участия в других социально- конструктивных актах и др.
Лоббизм — многоступенчатое явление . Венчает его политик (или группа политиков), предлагающий или осуществляющий решения; середину составляет многочисленный отряд экспертов, консультан-тов, исполнителей. Часто это бывшие чиновники и государственные деятели, профессиональные юристы, специалисты по общественному мнению и т. п.
Некоторые механизмы лоббизма находятся п од контролем, но природа этого феномена исключает полную возможность такого кон-троля. Сильнейшим, к примеру, в США считается лоббизм военно-промышленного комплекса, а в нашей стране в настоящее время — давление естественных монополий, прежде всего, компрадорской ориентации. Уместно отметить, что существование и функциониро-вание лоббистских организаций обычно не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Лоббисты сами зарабатывают себе на жизнь.
- Классификация форм лоббизма
Многообразие форм лоббизма ставит вопрос о его классифика-ции, но распределение этого явления по тем или иным системообра-зующим основаниям все же условно, поскольку реализация того или иного подхода в чистом виде весьма затруднена. В жизни все взаи-мосвязано, взаимозависимо и реальное влияние — это часто совокуп-ность различных форм и методов лоббистской деятельности.
Российские политологи дают свою классификацию субъектов лоб-бизма , представляющих :
-отраслевые (монополистические или олигархические отрасле-вые кланы);
-региональные (альянсы политических и экономических сил на определенной территории);
-по типу клиентелы — межличностные «связки» (некоторые ав-торы считают их региональными группами, образованными по принципу землячества).
Весьма интересной представляется классификация лоббистов по виду интереса, предлагаемая, например, С. Перегудовым и И. Семененко. Авторы выделяют четыре основных группы лоббистов :
-Политизированные . Добиваются политического влияния через участие в выборах и прямо вовлечены в политическую борьбу.
-Социальные . Отстаивают интересы социальных групп: профсо-юзы, женские, экологические, молодежные организации.
-Экономические . К ним относят корпорации и отраслевые ком-плексы (ВПК, АПК и т. п.), финансово-промышленные группы (ФПГ).
-Региональные . Эту группу составляют лоббисты столицы, С.-Петербурга, регионов, в которых базируются жизненно важ-ные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазо-вые и транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс), а также предста-вители некоторых республик и автономий, все более становя-щихся суверенными . К этой типологии следовало бы добавить еще и иностранный лоббизм, который вследствие привлечения зарубежных инвестиций в экономику России проявляет себя все более ощутимо.
Помимо этих групп лоббистских организаций, можно обозначить и такую специфическую форму, как политические партии, отстаи-вающие корпоративные интересы (Аграрная партия, Российская пар-тия автомобилистов и др.). Особенность их лоббистской деятельно-сти заключается в том, что :
во-первых , в отличие от иных структур, она носит не теневой, а в большей мере публичный характер;
во-вторых , помимо отстаивания корпоративных интересов они вынуждены руководствоваться соображениями не только экономи-ческой выгоды, но и политическим расчетом, действуя порой даже в ущерб сиюминутным экономическим корпоративным интересам.
Деятельность подобных объединений можно оценить следующим образом.
В нормально функционирующем обществе любое политическое движение или партия, претендующая на влияние и вес, не могут не иметь серьезной экономической программы. Такие партии, по сути, выражают наряду с общенациональными специфические артикули-руемые интересы тех социальных слоев общества, на которые они опираются, где ищут электоральную поддержку. Соперничество меж-ду такими партиями есть не что иное, как соперничество предпри-нимателей.
Думается, здесь нет преувеличения или заблуждения, так как свободное предпринимательство в рыночных условиях развития об-щества так или иначе становится образом жизни. Отсюда и реально претендовать на лидерство в обществе сегодня может только та пар-тия или политическое движение, которые представляют наиболее крупные корпоративные интересы, не противоречащие общенацио-нальным или идентифицируемые как общезначимые. Если в партии будет просматриваться только корпоративный интерес и не более того, ее возможности будут крайне ограничены. Не случайно круп-ные предприниматели оказывают свое политическое влияние через поддержку различных политических организаций. Партии-лидеру нужны экономические программы, привлекательные для самых ши-роких слоев населения.
Специфической разновидностью лоббистов являются так назы-ваемые «агенты влияния» , т. е. должностные лица в системе органов государственной власти, действующие в интересах различных кор-пораций . В отличие от других категорий лоббистов они воздейству-ют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивает-ся не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность «давить» на власть с использованием админи-стративных ресурсов. Субъект лоббистской деятельности не может не отдавать себе отчет, если не в конечной цели своей деятельности, то, по крайней мере, в ее характере.
Целесообразно рассматривать лоббизм во взаимосвязи с суще-ствующими электоральными и функциональными системами пред-ставительства интересов . Можно считать, что такие системы выпол-няют в целом достаточно широко трактуемую единую функцию — представление интересов. Компоненты лоббизма можно найти в каждой из них.
Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную часть демократического представительства интересов, выполняя ряд функций , характерных для институтов политической системы :
-агрегирование интересов по тем или иным направлениям;
-артикуляцию требований соответствующих групп;
-связующее звено между народом и органами власти, полити-ческими деятелями, своего рода «приводной ремень» между нуждами индивида и правительственными учреждениями. Де-ятельность этих групп помогает власти учитывать плюрализм интересов, обусловленный социальной диверсификацией;
-активизируют участие граждан в политической жизни посред-ством появления уверенности, что возможно оказание влияния на выработку и принятие нужных группам решений;
-дополняют официальное представительство граждан в орга-нах власти. Люди, не имеющие возможности непосредственно влиять на властные структуры, могут тем не менее участвовать в законодательном процессе посредством активного функцио-нирования соответствующей «группы давления»;
-служат важным средством преодоления, профилактики кон-фликтов. Активная деятельность, соревнование и компромис-сы между группами интересов, лоббирующими позиции опре-деленных сегментов общества — характерная черта плюрали-стической демократии. Учет правительством интересов наибо-лее представительных и влиятельных социальных групп ведет к высокому уровню взаимопонимания в политике и обществе, снижает социальную напряженность, позволяет решать на-зревшие проблемы не в конфронтационной, а в согласительной манере.
Разумеется, этот перечень функций можно либо увеличить, либо сократить путем декомпозиции, выделяя подфункции. Но дело не в объеме перечисления, а в фиксации той роли, которая осуществля-ется группами интересов и их лоббистской деятельностью путем вы-полнения соответствующих функций.
Лоббистские группы, «группы интересов» обычно используют различные формы и методы воздействия для обеспечения своего влияния :
-подготовку, инициирование, возбуждение судебных дел;
-открытое давление, которое может принимать формы инфор-мирования, консультации или угрозы;
-скрытое давление, проявляющееся в форме личных контактов, доверительных отношений, «подарков» и т. п.;
-забастовку, ту или иную форму гражданского неповиновения, голодовку;
-воздействие на общественное мнение. При демократическом режиме оно близко к косвенному воздействию на органы госу-дарственной власти, иногда принимающему формы «мягкого» убеждения или «агрессивной» критики;
-информирование населения как один из методов воздействия на общественное мнение. Соответствующий подбор информа-ции, способы ее подачи могут содействовать выработке у лю-дей такого отношения к конкретному вопросу, в каком нужда-ется заинтересованная «группа интересов»;
-систему средств и факторов для оказания необходимого влия-ния на политиков, принимающих решения на уровне региона или федерального правительства, с целью обеспечения интере-сов соответствующих групп.
Лоббистские группировки или «группы интересов» составляют неотъемлемый элемент свободной демократии . Партии, прошедшие в парламент, артикулируют и агрегируют интересы далеко не всех политических и социальных группах общества. Лоббистские группи-ровки восполняют этот пробел. Они отстаивают различные, прежде всего, корпоративные интересы, представляя в законодательном ор-гане те или иные силы.
Основная цель политической партии — одержать победу на вы-борах, прийти к власти ; у «группы интересов» такая цель может быть косвенной. Для них главная цель — решение больших экономических и социальных задач, для того чтобы упрочить свое положение .
В избирательных бюллетенях у партийных кандидатов указыва-ется название партии, а «группы давления» обычно не дают своего наименования, хотя и могут поддерживать тех или иных кандидатов.
Лоббистские объединения более «конкретны», чем партии, вы-ражают более узкую «группу интересов». Наиболее влиятельные из них обычно официально регистрируются и получают соответствую-щие юридические права. В то же время многие из них могут не иметь официального статуса.
Лоббистские группировки не подотчетны никому кроме своих членов (да и то не всегда). В силу этого, они не несут такой ответ-ственности перед народом , как избранные должностные лица, кото-рые обязаны отчитываться за свои действия, хотя бы во время вы-боров.
Наконец, ряд исследователей обращают внимание на то, что кон-куренция и компромиссы среди различных «групп интересов» не всегда трансформируются в последовательную правительственную политику. В ряде случаев их деятельность приводит к неэффектив-ности и бездействию правительства.
В различных странах субъекты лоббизма обладают различным по-литическим весом и по-разному понимают важность выполняемых функций . Однако набор функций, форм, методов работы для него-сударственных лоббирующих структур (в том числе и индивидов) во всех демократических государствах примерно одинаков.
Выступая рупором групповых частных интересов, лоббизм дей-ствует не только на вертикальном, но и на горизонтальном уровнях. Лоббисты налаживают контакты между собой и организуют индиви-дов, координируют их интересы, энергию внутри групп. Лоббирую-щее влияние «группы интересов» зависит от ряда факторов :
- степени приверженности ее членов поставленным целям,
- возможности привлечения финансовых средств,
- географического по-ложения и др.
Таким образом, категории «группы интересов», «группы давле-ния», «группы влияния» и «лобби» представляют взаимосвязанный понятийный ряд, оттеняя различные аспекты единого родового яв-ления представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббист-ские функции , не будучи профессиональными лоббистами.
- Технологии лоббизма
Лоббизм — это любые формы представительства интересов во властных структурах, прежде всего корпоративного предпринима-тельства, и влияние на принятие решения, не предполагающее уста-новления постоянных и обязывающих отношений.
Основными объектами лоббистской деятельности являются органы законодательной и исполнительной государственной власти . Как правило, степень влияния лоббистов на аппарат государства зависит от сложившихся в стране правовых норм и политической практики.
Предметом лоббизма является то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания:
- ресурс (предпринимаются действия для того, чтобы получить в свою пользу общественный ресурс и др.);
- проблема (предпринимаются действия по разрешению проблем-ной ситуации, например, устранению барьера в бизнесе и др.);
- позиция (предпринимаются действия для того, чтобы получить некоторый статус, занять монопольную позицию игрока на опреде-ленном сегменте рынка).
В перечень этих трех предметов попадают все лоббируемые ин-тересы субъектов . К ним можно отнести: принятие льготного нало-гообложения для специфических отраслей, внесение изменений в бюджет с целью привилегированного финансирования собственных программ, льготные условия акционирования и приватизации, введе-ние протекционистского таможенного обложения, кооптацию в пра-вительство и парламент своих представителей, работа со средствами массовой информации и др. Любой предмет, находящийся в сфере интересов субъектов лоббизма, может быть пролоббирован.
Лоббистскими механизмами коммуникаций взаимодействия и воздействия могут быть :
- финансируемые (явно и/или неявно) партии, политобъединения, фракции и группы, федеральных и региональных органов власти;
- финансируемые СМИ;
- финансируемые «мозговые» организации (исследовательские, аналитические, РИ), осуществляющие не только явную и/или неявную обработку общественного мнения, но и формирую-щие мнения отдельных чиновников вплоть до администраций различных уровней.
В условиях демократического общества расширяются политико-правовое пространство и возможности существования открытого лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня это не толь-ко закулисный подкуп, но и система аргументации, механизмы под-готовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, участия в других социально-конструктивных актах.
Политические технологии , в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической си-стемы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере . Они включают тактику, то есть приемы достижения локального не-медленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного, длительного эффекта . Лоббизм часто в своей основе имеет экономическую компоненту , но не ограничивается только ею. Он приобретает в настоящее время политическую сущность, оказы-вая влияние на принятие политических решений .
Хотя ряд механизмов лоббизма находятся под контролем обще-ства, но сама природа этого феномена исключает полную возмож-ность такого контроля . О числе лоббистов в России судить трудно, но эта проблема открыто обсуждается в печати, публикуются рейтинги наиболее влиятельных лоббистов, в число которых входят предста-вители самых разных уровней власти.
Существуя в форме всевозможных комитетов, комиссий, сове-тов, бюро, создаваемых при законодательных и правительственных органах, лоббистские силы пытаются провести в нормативных актах и решениях частные интересы профессиональных, корпоративных, общественно-политических групп и организаций. Зачастую эти ин-тересы не противоречат общественным, но случается между ними и диссонанс.
Таким образом, осуществление адресного влияния на властные структуры способствует более полному артикулированию различных интересов , а это значит, что политические решения, принимаемые под влияние лоббизма, наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества .
При рассмотрении технологии деятельности лоббистских ор-ганизаций необходимо учесть, что это частный и в организационном плане независимый институт, не существующий отдельно от парла-мента, правительства, других структур власти. Существование этих организаций, как правило, не связано с усложнением парламентских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет. Обычно лоббистские организации находятся на полном фи-нансовом самообеспечении.
Спектр технологий, форм и методов цивилизованной лоббистской деятельности, давно и успешно применяемых за рубежом, достаточно широк :
от сбора информации и ее продвижения по нужным ступень-кам, разъяснительной работы, пропаганды и агитации инициативной подготовки проектов нужных документов
до соответствующей обра-ботки лиц, от которых зависит принятие решений .
Причем исполь-зуются различные средства — финансовые, идеологические, органи-зационные, политические — и методы — как индивидуальные, так и коллективные.
Специфичность и корпоративность предпринимательских ин-тересов побуждает искать доступ к государственным чиновникам, формирующим решения. В свою очередь, доступ ассоциируется с укреплением корпоративных связей деловых кругов, что находит выражение в поиске адекватного лоббистским устремлениям орга-низационного механизма и структурирования. Этим объясняется об-ращение к интеллектуальным ресурсам и их активное использование в аналитико-прогностической деятельности. Аналитические центры стали важным элементом современного лоббизма . Их число растет, что свидетельствует о востребованности корпорациями данной ин-фраструктуры. В советское время аналитические структуры партии, КГБ и части государственных учреждений по уровню профессио-нализма, критериям комплексности и прикладного характера были весьма внушительными. Но они были включены в идеологический монолит власти, отсюда их ангажированность, зашоренность, ориен-тация на партийные установки.
Уже в первые годы демократизации заметной стала роль новых аналитических структур . Политическая элита (как на федеральном, так и региональном уровнях) нуждалась в квалифицированной ин-формационной и аналитической поддержке. Произошел скачок предложений, рекомендаций со стороны экспертов. Оперативность в работе, структурирование информационных потоков, привлечение широкого круга ученых, мобильность — таков опыт работы современ-ных экспертов . Аналитики стимулировали выход исследовательских групп, центров на орбиту активной политики, которые постепенно превратились в привычный и необходимый элемент политического пространства, включая лоббистскую практику.
Со стороны власти начал усиливаться спрос на независимых экс-пертов , что обусловило появление при правительственном Комите-те по экономической реформе, партийных структурах, парламенте экспертных групп. В некоторых случаях государство даже иниции-ровало создание новых центров, как это произошло с Российско- американским университетом, созданным в 1990 г. в качестве «штаба реформ». Практика лоббирования в немалой степени способствовала становлению рынка политических идей и технологий, их конкурен-ции . Здесь также наблюдаются колебания конъюнктуры, действует свой баланс спроса и предложения, бушует инфляция, происходят банкротства, «крутятся» немалые капиталы. Тем не менее исполь-зование политических технологий позволяет политическим группи-ровкам, корпорациям российского бизнеса продвигаться на полити-ческом поприще, получать выход к политическим функциям.
Политические технологии в сфере лоббистской деятельности направлены на формирование общественного мнения, манипулиро-вание им с целью принятия необходимых законов и т. д. Функцио-нирование этого явления связано с формированием всевозможных фондов, ассоциаций и объединений. Цель одна — мобилизация сил на достижение поставленных целей . Возникла реагирующая функция лоббизма в ответ на импульсы (требования и т. д.) групп интересов.
Сказанное можно отнести к первому уровню возможностей лоб-бизма , иначе говоря, к действиям лоббистских организаций, направ-ленным на формирование своей общественной среды.
У лоббизма, как и у политической системы, существует и вто-рой уровень функций — политическая коммуникация, артикуляция и агрегирование интересов , которые стали заметны и в российском лоббизме. Выполняя их, лоббистские структуры в определенный мо-мент подключаются к процессу принятия решений, что и составляет основной этап деятельности лоббиста, где также применяются свои подходы, методы, формы, приемы :
- доступ в центральные эшелоны власти через контакты с выс-шими государственными чиновниками и министрами; кон-сультации по вопросам, затрагивающим интересы корпорации предпринимателей;
- выработка политических предложений, рекомендаций в рам-ках структур, в которых организации предпринимателей и про-мышленников официально участвуют в процессе разработки решений наряду с государственными чиновниками;
- участие в проведении в жизнь намеченного политического курса при непосредственном участии представителей органи-зованных предпринимательских интересов;
- стремление получить от правительства нужные полномочия и взять на себя ответственность за принятие и реализацию ре-шений.
Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка аль-тернатив и выбор оптимального варианта и др. Лоббистская структу-ра повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью . В отличие от западных классических аналогов российский лоббизм сосредоточен преимущественно на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент . Такое положение предопределено мно-гими обстоятельствами, и прежде всего тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контроли-руется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее, нежели закона.
В лоббировании исполнительных органов власти используются также такие элементы технологии , как :
- воздействие на процесс кадро-вых назначений, перемещений ;
- политическая поддержка ведомств;
Д авление через совещательные комитеты;
- выступления на слушани-ях в регулирующих агентствах и др.
Таким образом, бизнес быстрее других социальных и профессио-нальных групп организуется в различные объединения, пытаясь орга-низованно лоббировать свои интересы. Объединению бизнеса мешает его неоднородность. Деловые круги в любой стране принципиально по-разному связаны с государством, правительством в зависимости от того, являются ли они собственно частными предпринимателями или же работают на государство. В России, где прежде не было част-ной собственности, процесс появления частных предпринимателей или выделения таковых из числа представителей государственного бизнеса происходит медленно.
Лоббизм, непременный спутник бизнеса , сам по себе явление не-предосудительное, и проблема состоит не в том, что он существует. Он естественен так же, как естественны и неотъемлемы интересы людей. Проблема в том, что он подобен айсбергу, у которого кроме надводной части есть еще и подводная. Цивилизованное общество, стремясь свести подводную часть к минимуму, ставит деятельность лоббистских групп и фирм под контроль государства и обществен-ности . Легализуя лоббизм, государство сводит на нет оборотную сто-рону лоббизма — коррупцию .
Предоставить общественности возможность знать, кто, что и как лоббирует в федеральных органах государственной власти и контро-лировать этот процесс — значит способствовать процессу осознания и организации интересов различных социальных групп и слоев.
Таким образом, технологии лоббистской деятельности вклю-чают:
Прямое и косвенное лоббирование
Прямой лоббизм — это классический в общепринятом смысле сло-ва лоббизм, который осуществляется при непосредственном контак-те лоббиста с субъектом, обладающим полномочиями принятия не-обходимого субъекту лоббирования решения.
Косвенный (непрямой) — это лоббизм, в котором прямые контак-ты отсутствуют или же они имеются, но с лицами, не обладающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования ре-шения, но имеющими возможность оказывать эффективное влияние на процесс принятия данного решения.
(Наиболее эффективным механизмом косвенного (непрямого) лоббизма является апелляция к широкой общественности. Эта рабо-та может осуществляться как внутри государственных учреждений, в виде проведения парламентских слушаний и круглых столов, так и вне их путем публикации опросов общественного мнения, широких кампаний в СМИ и т. д.)
Публичное и непубличное лоббирование
Механизмами публичного лоббирования являются: забастовки, демонстрации, бойкоты, политические заявления, мобилизация об-щественного мнения через СМИ и т. д.
Механизмами непубличного лоббирования являются: личная поддержка и личное убеждение, спонсорство, финансирование про-ектов, предоставление эксклюзивной информации, а также угрозы и принуждение.
Индивидуальное, групповое, коалиционное лоббирование
При индивидуальном лоббировании субъект лоббистской деятель-ности самостоятельно, в одиночку отстаивает групповые интересы.
При групповом лоббировании заинтересованные стороны догова-риваются между собой, например, о совместной поддержке в прове-дении законопроекта через тот комитет, который подготовит наибо-лее благоприятное решение и т. д.
Коалиционная деятельность группы субъектов с единой целью и единой задачей. В этом случае возникает новый субъект лоббистской деятельности - коллективный лоббист.
Наиболее эффективно коалиционное лоббирование в случае объ-единения влиятельных структур, которые и самостоятельно пред-ставляют серьезное лобби. Главное в коалиционном лоббировании — умение достигнуть договоренности.
В российской практике коалиционное лоббирование традиционно имеет место, когда в Государственной Думе обсуждаются вопросы агропромышленного комплекса, дорожно-строительного сектора, военно-промышленного комплекса и т. д.
Плюралистическое и корпоративное лоббирование
Плюралистический механизм лоббистской деятельности присут-ствует в том случае, когда по одной и той же проблеме сталкиваются интересы нескольких групп.
Корпоративное лоббирование осуществляется монополистами определенной сферы реальной экономики или общественной жизне-деятельности. Корпоративное лоббирование как механизм группово-го давления на российское государство осуществляется по несколь-ким направлениям: договор с наиболее могущественной властной группой о взаимной поддержке; давление снизу, когда субъекты инте-реса отстаивают свои интересы.
Планируемое и стихийное лоббирование
Планируемый лоббизм характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, союзников, перечень вопросов коор-динации с различными субъектами лоббистской деятельности и др.
Стихийный лоббизм — это незапланированные действия, которы-ми можно воспользоваться для продвижения групповых интересов.
Как показывает практика, в чистом виде спонтанный лоббизм не существует. Даже так называемые «стихийные» митинги, или пике-тирования, всегда имеют своего заказчика и носят организованный характер.
Цель любой лоббистской кампании заключается в том, что лоб-бист должен воздействовать на субъект, принимающий решения, ис-пользуя различные каналы коммуникации.
Выводы:
- Лоббизм , имея экономическую основу , достаточно распространен как общественно-политическое явление в различных странах мира, имеет немалое политическое значение . Это институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, важная составляющая политического процесса, при оценке кото-рого необходим комплексный подход . Существуя в большинстве стран, во многих он юридически не признан, а в ряде — запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, политологическая интерпретация которого весьма плюралистична.
- Разнообразие толкования понятия «лоббизм » зависит от акцента («интересы» или «воздействие»), субъекта давления, его направлен-ности . В общепринятом смысле под ним обычно понимается сово-купность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами в целях принятия нужного решения . Это всегда система и практи-ка реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на государственные органы, причем такое представи-тельство интересов принимает форму цивилизованного лоббизма. В любом случае процесс лоббирования — это процесс подкрепления экономических интересов политическими актами , достижения со-ответствия экономических шагов и политических решений.
- Задача цивилизованного лоббизма
— постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интере-сов гражданского общества
. Тем самым обеспечивается гибкое вза-имодействие, взаимоприспособление властей и общества, когда в выигрыше оказываются обе стороны. Однако при этом нельзя за-бывать о такой сущностной задаче лоббизма, как реализация груп-повых интересов через влияние на принятие решений органами власти. Практика лоббистской деятельности способствует более полному выражению, согласованию и реализации групповых ин-тересов, становлению экономического и политического рынков.
- Модели и типология лоббизма
Каждая страна имеет свою модель лоббизма и технологии его регулирования. Рассмотрим зарубежный опыт.
В некоторых странах были приняты специальные законы о лоббистской деятельности (например, в США и Канаде ). В других странах при отсутствии специальных законов о лоббизме применяются технологии его правового регулирования за счет других нормативных актов и организационных мер (например, в Великобритании, Германии, Франции ).
И в том, и в другом случае правовые акты направлены на легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти. Они предусматривают открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга . Рассмотрим зарубежные технологии регулирования лоббистской деятельности в США, Канаде, Великобритании, Германии и Франции — странах, имеющих наибольший опыт решения этой проблемы.
Американская модель лоббизма и его регулирования.
Раньше других стран пытались ввести политический лоббизм в правовое поле в США. В 1946 г. там был принят специальный закон о регулировании лоббизма , в котором было установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов . В законе было определено, кто является лоббистом (§ 266). Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.
В законе (§ 267) подробно зафиксирована процедура регистрации лоббистов секретарем Сената и клерком Палаты. Были также обозначены правовые ограничения лоббизма (§ 269). В частности, запрещены взятки и откровенный подкуп членов Палаты представителей и Сената.
В 1971 г. в США вступил в силу Закон о федеральных избирательных кампаниях , гарантировавший государственное финансирование кандидатов в президенты от двух основных партий в целях ограничения влияния групп давлений, желающих провести своего президента к власти. В 1974 г. была принята поправка, ограничивающая суммы взносов частных лиц и Комитетов политического действия, через которые шли деньги лоббистов . В 1979 г . была создана Американская лига лоббистов , которая издает ежемесячный бюллетень, разъясняет особую роль профессии лоббиста в объективном принятии государственных решений. В 1995 г. Президент США Билл Клинтон подписал более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности , действие которого распространялось на лоббирование не только в отношении законодательных, но и исполнительных органов власти, а также в пять раз были увеличены штрафы за нарушение закона. Облегчено положение представляющих коммерческие интересы иностранных лоббистов, которые теперь регистрируются наравне с их американскими коллегами. Исключение сохранилось только для работников посольств и межгосударственных организаций. Облегчение регистрации иностранных лоббистов было ответом на усиление влияния иностранного лобби в США. При этом только один из пяти лоббистов регистрировался, а остальные предпочитали не афишировать свою деятельность и выдавали себя за экспертов, консультантов, информаторов и т.п.
Каждые полгода лоббисты и лоббистские фирмы обязаны посылать детальный отчет о своей деятельности . В соответствии с Законом 1995 г. лоббистом считается человек, который:
- тратит не менее 20% своего времени на лоббистскую деятельность,
- имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти,
- получил за свои услуги от своих клиентов не менее 5 тыс. долл. в течение 6 месяцев.
Действие закона было распространено на лоббирование не только в отношении Конгресса, но и исполнительных органов власти.
Ежегодно в США выходит справочник «Вашингтонские представители», в котором содержатся данные о годовой деятельности лоббистов со штаб-квартирой по связям с органами государственной власти в Вашингтоне. В одном таком ежегодном справочнике было официально зарегистрировано 15 тыс. лоббистов .
Ограничения на лоббистскую деятельность в США накладываются не только законами, но и этическими директивами и правшами поведения для депутатов и служащих Конгресс а, а также этическими директивами и профессиональными нормами для лоббистов, установленными добровольными организациями профессиональных лоббистов. 21 января 2009 г. президент США Барак Обама ужесточил правила для лоббистов, запретив администрации Белого дома принимать от них подарки .
Канадская модель лоббизма и технологии его регулирования.
Закон о регулировании лоббистской деятельности в Канаде был принят в 1988 г. Канадцы, в отличие от американцев, пошли от противного, определив в законе, что не является лоббизмом и на кого этот закон не распространяется .
Канадцы предложили свою классификацию лоббистов, к которым в законе отнесены: лоббисты-консультанты; корпоративные лоббисты; лоббисты от организации .
Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица:
1) обращаются к госслужащему с целью : разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т.п. от государства;
2) организуют встречу госслужащего и третьего лица.
Корпоративные лоббисты — это лица, нанятые какой- либо организацией или частным лицом, значительную часть (20% и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов. Занятие лоббистской деятельностью в Канаде накладывает на ее участников обязательства предоставлять подробную информацию о себе и своем работодателе.
Лоббисты от организации — это лица, которые являются сотрудниками организации и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам, обозначенным для лоббистов-консультантов.
Органом, регистрирующим лоббистов в Канаде, является Центральное бюро регистрации Канады , которое каждый год публикует финальный отчет об их деятельности. За соблюдением требований закона следит специально назначаемый советник по этике , который также руководит работой по составлению «Кодекса поведения лоббиста». При нарушении лоббистом статей закона или кодекса советник по этике организует расследование инцидента и по его завершению направляет отчет, включающий сведения обо всех полученных лоббистом суммах и совершенных им расходах, в Центральное бюро регистрации Канады, а также в каждую из палат парламента, которые на основе отчета выносят заключение.
Канадская система регулирования лоббистской деятельности считается более либеральной, чем американская :
- в ней отсутствуют ограничения на занятия лоббизмом уволившихся министров или иных госслужащих, занимающих высокие должности;
- непрозрачна система распределения государственных заказов;
- отсутствует кодекс поведения для членов парламента, обязывающий их раскрывать свои интересы и накладывающий ограничения на получение подарков и т.п.
В отличие от США и Канады в других государствах при отсутствии специальных законов о лоббизме лоббистская деятельность регулируется другими законами и иными нормативными актами (например, в Великобритании, Германии). Рассмотрим их модели лоббизма и технологии его регулирования.
Опыт регулирования лоббизма в Великобритании.
Великобритания является страной с одним из самых либеральных подходов к вопросам лоббизма . Английский исследователь С. Блэк, анализируя опыт работы консалтинговых фирм в области связей с общественностью в Великобритании, отмечает особую полезность лоббирования для ускорения или, наоборот, противодействия процессам принятия решений парламентом.
В Великобритании нет закона о лоббистской деятельности. Однако лоббистская деятельность регулируется множеством законов и кодексов, определяющих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов (основным документом в этом плане считается Кодекс гражданской службы ). Нормативные акты , как правило, регулируют поведение и финансовые интересы самих членов парламента, а не заинтересованных групп давления .
Непосредственно регулированием взаимоотношений госслужащих и лоббистов занимается Комитет по стандартам публичной сферы , созданный в 1994 г. В первом докладе Комитета утверждалось, что лоббировать в парламенте и министерствах — неотъемлемое право каждого. Комитет исходил из того, что контролировать нужно не лоббистов, а лоббируемых . Такой подход объяснялся тем, что создание единого реестра лоббистов помимо очевидных организационных сложностей будет способствовать созданию имиджа закрытой власти, закупорке каналов вертикальной коммуникации в обществе.
По мнению сотрудников Комитета, лоббисты могут самостоятельно объединяться в сообщества, создавать «правила игры» и самостоятельно следить за их исполнением . Этому в Великобритании могут способствовать такие профессиональные организации, как Ассоциация профессиональных политических консультантов, Ассоциация консультантов PR , Институт PR . Наблюдается тенденция унификации внутренних правил этих ассоциаций. К тому же они ведут собственные списки лоббистов.
В Великобритании развит рынок профессиональных лоббистских услуг. Годовой объем этого рынка оценивается более чем в 500 млн. ф. стерлингов . Услугами известных лоббистских компаний Великобритании пользовались не только представители промышленных кругов, крупных средств массовой информации и даже правительства, но и иностранные государства.
Оценивая технологии регулирования лоббизма в парламенте Великобритании, стоит отметить, что в Палате общин и в Палате лордов ведется реестр финансовых интересов членов парламента, включающий подробные сведения обо всех договорах, заключенных с консультантами, представителями юридических фирм и лоббистских организаций. Ответственным за ведение этого реестра является парламентский уполномоченный по стандартизации , который также консультирует членов парламента по вопросам этики поведения (на основе Этического кодекса членов парламента и результатов расследований о его нарушении).
Существует список требований, предъявляемых к членам парламента для повышения открытости их связей с лоббистами. Помимо требований, предъявляемых к членам парламента, выделяется ряд общих требований к иным государственным служащим для правового регулирования лоббистской деятельности. Например, в июле 1998 г. секретарь кабинета министров Великобритании выпустил «Руководство для государственных служащих: контакты с лоббистами », где были детально прописаны правила поведения госчиновников при общении с лоббистами .
Кроме реестра интересов членов парламента ведется также список интересов журналистов , в котором журналист, имеющий доступ в парламент, обязан указать все финансовые поступления, превышающие 575 ф. стерлингов в год, за деятельность, связанную с его нахождением в парламенте, а также реестр партийных групп, которые имеют доступ в парламент .
Другой особенностью британского законодательства является регулирование лоббистской деятельности в избирательных кампаниях. В законодательстве Великобритании предусмотрена ежегодная финансовая поддержка партий из государственных фондов.
Важным препятствием для развития нелегального лоббизма является транспарентность (открытость) работы государственных органов . Работа обеих палат парламента Великобритании , за редким исключением, проходит открыто . Заинтересованные лица имеют доступ в здание и могут наблюдать за повседневной деятельностью парламента с галерей, имеющихся в помещениях обеих палат.
Свободный доступ заинтересованных лиц предусмотрен и в Государственный архив Палаты лордов, в котором можно получить архивные документы Палаты лордов, начиная с 1497 г. и Палаты общин — начиная с 1547 г.
Опыт Германии в регулировании лоббистской деятельности.
В Германии нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд других документов, регулирующих лоббистскую деятельность . К таким документам в первую очередь можно отнести: «Регламент деятельности Бундестага», «Кодекс поведения члена Бундестага», «Единое положение о федеральных министерствах», «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге ».
Согласно «Регламенту деятельности Бундестага», в деятельности германского парламента разрешено участие экспертов из заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций .
«Кодекс поведения члена Бундестага» был принят в 1972 г . Он предоставляет право депутатам заниматься за вознаграждение проблемами, выносимыми на обсуждение комитетов парламента . Перед началом слушаний в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Кодекс также обязывает каждого депутата обнародовать в установленном порядке информацию о том, с какими лоббистскими организациями данный депутат в настоящее время взаимодействует .
Согласно «Единому положению о федеральных министерствах», участие экспертов из заинтересованных структур разрешено при разработке законопроектов в федеральных министерствах . Таким образом, в ФРГ предусмотрен лоббизм не только в отношении законодательной власти, но и на уровне исполнительной власти .
«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» было принято в 1972 г . Оно направлено на ту же цель, что и американский закон, — легализацию контактов субъектов лоббизма с органами государственной власти . Положение предусматривает открытую публикацию лоббистского списка, где указываются все союзы, ассоциации и объединения, получившие официальный доступ к ведомствам федерального правительства и комитетам парламента. Однако, несмотря на общую задачу, данные нормативные акты существенно отличаются друг от друга. Если американский закон распространяется на юридических и физических лиц, то «Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге» — только на юридических лиц . В соответствии с его условиями не требуется указывать получаемые и расходуемые денежные средства, так как при свободной регистрации нет оснований доверять таким данным.
При регистрации германский лоббист должен представить следующие сведения :
- название и адрес организации или группы интересов, которую представляет лоббист;
- состав правления;
- область интересов организации;
- количество ее членов;
- имя представителя организации и адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве.
На основании сведений о руководстве, количестве членов и области интересов организации или группы интересов германский депутат может судить об авторитетности и репрезентативности зарегистрированного лоббиста.
В соответствии с данным положением в палатах германского парламента представлены несколько сотен лоббистских структур федерального уровня . Благодаря регистрации лоббистские структуры получают официальную возможность принять участие в работе профильных комитетов, откровенно формулировать свои мнения и требования на открытых слушаниях и т.п.
К недостаткам германской практики регулирования лоббизма можно отнести произвольный отбор германскими чиновниками групп интересов, участвующих в разработке законопроектов в министерствах, и отсутствие требуемой гласности на стадии обсуждения законопроектов в государственных органах .
Французская модель регулирования лоббизма.
Во Франции лоббистская деятельность долгое время была вне закона, поскольку считалось, что правительство должно отстаивать только общенациональные интересы. С начала 1980-х гг. у законодателей появился интерес к легитимному лоббированию интересов.
В январе 1991 г. во Франции была создана ассоциация советов по лоббизму , призванная ввести в правовое поле отношения государства и представителей заинтересованных групп .
Определенную роль в регулировании лоббистской деятельности играет и Социально-экономический совет , созданный на основе Конституции Франции 1958 г. Этот орган состоит из представителей профессиональных групп и призван давать правительству Франции заключения по всем законопроектам экономического и социального характера . Таким образом, он исполняет роль своеобразного «лоббистского парламента» . Подобные органы действуют также в Австрии и Голландии.
Недостатками французского подхода являются запрет лоббирования в органах законодательной власти и возникновение проблем, связанных с обеспечением при формировании Социально-экономического совета, равномерного представительства в нем различных профессиональных групп . Однако существующие ограничения не мешают специально созданным организациям выступать посредниками при продвижении различных внешних и внутренних интересов в органах государственной власти.
Французские консалтинговые фирмы в области взаимодействия с органами государственной власти оказывают целый набор конкретных услуг . Среди них можно выделить следующие услуги:
- продвижение идей заинтересованной стороны в органах власти,
- теоретическая разработка и практическое применение коммуникационных стратегий по отношению к органам законодательной и исполнительной власти для принятия или изменения конкретных решений,
- внесение нужных изменений в законодательство и т.п.
Предоставляется также классический набор услуг для продвижения интересов внешнего заказчика при проведении взаимоотношений с органами государственной власти Франции : консультирование и содействие иностранным государствам, иностранным компаниям, государственным или негосударственным организациям и пр.
Оценивая зарубежные технологии регулирования политического лоббизма, можно отметить, что многие страны уже прошли длинный путь осмысления этой проблемы, выработки и внедрения механизмов регулирования лоббистской деятельности. Положительным итогом этого пути было то, что лоббизм в своей большей части был выведен из тени, что сократило возможности для коррупции в органах государственной власти . Конечно, проблема кулуарного влияния на политический процесс не была решена окончательно. Но, по крайней мере, она стала значительно подконтрольней обществу.
Литература
GR -связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством: Учебное пособие / под ред. Л.В. Сморгунова и Л.Н. Тимофеевой. М.: РОССПЭН, 2012. С.272-287.
Cm .: BentleyA. The Process of Government..: A Study of Social Pressures. Cambridge (Mass.), 1967. P. 269.
Cm .: Schmitter Ph. C. Still the Century of Corporatism // The Review of Politics. 1974. № 36; Schmitter Ph. C., Lehmbruch G. Trends Toward Corporatist Intermediation. London; Beverly Hills: Sage Publications, 1979; Lehmbruch G., Schmitter Ph. C. Patterns ofcorporatist policy-making London; Beverly Hills: Sage Publications, 1982.
См.: Перегудов С., Семененко И. Лоббизм в политической системе Рос-сии // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 9. С. 28- 42.
См.: Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Технология политическая. М., 1995; Социальные технологии. М., Белго-род, 1995; и др.
Каким образом можно выстраивать обратную связь с властными структурами в демократической политической системе? Как сделать так, чтобы власть слышала запросы бизнеса и общества, прислушивалась к их мнению? Какие каналы коммуникации и технологии использовать для того, чтобы быть услышанными? Ответить на эти вопросы можно, если изучить такие специфические сферы деятельности, как лоббизм, или Government Relations (GR ). Эта деятельность получила наибольшее распространение в демократических политических системах, где процесс принятия политических решений является более открытым, конкурентным, институционализированным, чем в авторитарной или тоталитарной системах. Желание различных сил оказывать влияние на процесс принятия политических решений не меняется в зависимости от типа политического режима и особенностей политической системы, поэтому всем государствам и обществам это явление свойственно, другое дело, что не везде оно признается и регулируется.
Сфера взаимоотношений различных социальных структур с государством многогранна, и каждый исследователь пытается найти именно те процессы и особенности, которые бы в полной мере отразили многообразие субъектов, объектов, связей и взаимодействий между ними. Как они влияют на процесс принятия политических решений? Рассмотрим этот вопрос подробнее.
Термин «лоббизм» (от англ, lobby - кулуары) появился намного раньше, чем GR. Есть мнения, что лоббизм существует еще со времен Древней Греции и Древнего Рима. В латинском языке этот термин имел значение коридора или крытой площадки для прогулок. В XVI в. в Англии так называлась в монастыре прогулочная площадка, а еще через столетие - помещение в палате общин, где прогуливались ее члены. Политическим понятие стало сначала в Англии в XVIII в., когда различные люди, которые не имели доступа к залу голосования, пытались кулуарно по-разному уговорить парламентариев проголосовать. В XIX в. в США лоббизмом называли покупку голосов за деньги в Конгрессе.
Таким образом, исторически сложилось два основных направления в понимании политического смысла основополагающего понятия «лобби»: как места, т.е. парламентских кулуаров, или как действия, направленного на работу с членами парламента с целью принятия нужного решения. Второй трактовке ближе слово lobbying, подчеркивающее процессуальность действия.
В отечественной науке определений понятий лоббизм и GR достаточно много, это связано с междисциплинарностью этих общественно-политических явлений. Поэтому упоминания о GR и лоббизме можно найти в трудах политологов, социологов, юристов, историков, психологов.
В России понятие «лоббизм» часто имеет негативное значение и воспринимается как коррупция, давление, подкуп. Эта традиция идет еще со времен СССР, где данное явление представляли как влияние буржуазии на власть с целью принятия нужных только им антинародных законов.
Все определения лоббизма можно типологизировать по трем основным критериям: это явление можно понимать как 1) институт, 2) процесс и 3) технологию.
Первая группа определений самая популярная, здесь понимают лоббизм как специфический институт политической системы, представляющий собой механизм целенаправленного воздействия частных и общественных организаций: политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т.п. (так называемых групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Неоинституционалисты дополнительно расширяют определение, отмечая, что лоббизм - это совокупность правил, норм, санкций, которые образуют политические, социальные, юридические рамки для взаимодействия отдельных акторов с институциональной средой.
Вторая группа определений подчеркивает процессуальную значимость лоббизма, представляя его как деятельность групп давления, отстаивающих свои особые политические интересы в органах государственной власти. Российский ученый В.А. Лепехин предложил считать лоббизм процессом приведения формальной власти к власти фактической, подразумевая, что самая мощная группа давления и есть государственная власть.
Третью группу составляют определения лоббизма как инструмента влияния на принятие политических и управленческих решений; как системы приемов и методов реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Как следствие, в отечественной науке представлены мнения о том, что лоббизм является технологией, зарекомендовавшей себя в качестве действенного средства системы GR.
Часто лоббизм понимают в узком смысле лишь как вид профессиональной деятельности, связанной с влиянием на принятие органами государственного управления решений в интересах клиента.
Юристы склонны разделять два понятия: «лоббизм» и «лоббистская деятельность». Если в первом случае это форма правового воздействия на государство со стороны социальных структур, то во втором - это легальные правоотношения по взаимодействию общества и властных структур в конкретном государстве. Считается, что коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где по разным причинам отсутствует действенный механизм лоббистской деятельности. В США для обозначения легального лоббизма используется понятие lobbying activity (лоббистская деятельность).
Понятие лоббистской деятельности было институционализировано после Второй мировой войны. В 1946 г. в США приняли Акт о регулировании лоббирования на федеральном уровне, который предусматривал регистрацию и отчетность лиц, которых нанимали осуществлять лоббистскую деятельность в Конгрессе. Он просуществовал 50 лет вплоть до принятия Закона об открытости лоббистской деятельности (1995 г.), который является на данный момент юридической базой для регулирования системы представления интересов в США.
Отметим, что в России данная деятельность до сих пор не институционализирована, поскольку не существует специального регулирующего закона. В итоге лоббисты работают по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». Вполне возможно, что такая позиция устраивает большинство политических акторов, и поэтому в вопросе регулирования лоббистской деятельности в России сохраняется статус-кво.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что лоббизму свойственны следующие характеристики:
- наличие субъектов и объектов лоббизма. Объектами выступают органы власти различного уровня и различного статуса, а также конкретные их представители. Субъектами могут выступать как бизнес и институты гражданского общества, так и другие органы власти;
- целью лоббизма является оказание влияния на принятие решений властными структурами;
- содержанием лоббистской деятельности является представление и защита интересов конкретной социальной структуры, причем, как правило, небольшой по размеру в масштабах всего общества;
- условием лоббистской деятельности является наличие определенных институциональных рамок, установленных в государстве. Это позволяет лоббистам использовать правила игры, которые принимают и реализуют все участники политического процесса. Законодательное регулирование лоббизма является всего лишь одной из форм институционализации деятельности в границах политической системы.
Можно выделить также дополнительные характеристики лоббизма:
- лоббистская деятельность, как правило, имеет профессиональный характер;
- лоббистская деятельность чаще всего выступает в форме посредничества между государственными органами и влиятельными группами интересов, коммерческими корпорациями и организациями, политическими партиями, общественными структурами, конкретными гражданами.
Таким образом, лоббизм - это внутриинституциональная деятельность акторов, заинтересованных в воздействии на органы власти с целью принятия выгодных им решений.
В отечественной науке проблемным является вопрос разграничения двух близких, но не равноценных понятий - лоббизм и (77?. Как мы уже отметили, часть исследователей считают лоббизм технологией (77?. Но так ли это справедливо?
Термин «лоббизм» имеет более глубокие исторические корни, чем (77?: последний появляется только в 1970-е гг. в США, а в Европе - в 1980-1990-е гг. Связано это с переходом в постиндустриальное общество, где коммуникация играет ключевую роль. Как следствие, изменилась структура публичного пространства, возросло внимание общественности и СМИ к деятельности крупных финансовых игроков, в особенности ТНК, которым приходится выстраивать «особые» отношения с обществом, государством, СМИ.
Под С/? в широком смысле обычно понимают отношения социальных субъектов с органами власти. Таким образом, выстраивание долгосрочных, доверительных, эффективных коммуникаций с властными структурами - основная цель (/^-специалистов.
А.Б. Шатилов и Л.С. Никитин определяют (77? как системную работу социальных субъектов по изучению и мониторингу действий органов государственной власти и чиновников, а также донесению до них позиции компании по тому или иному вопросу.
- различия в целях и времени их достижения. Лоббизм направлен на достижение конкретного результата, что соответствует принципам проектной работы. (77? - это стремление создать и поддерживать процесс коммуникации, это системная работа, которая может растягиваться на годы;
- разница в субъектах влияния. Лоббистская деятельность, как мы отмечали, чаще всего посредническая, что объясняется специфичностью сферы принятия решений. GTf-деятельностыо чаще всего занимаются сами субъекты (например, крупные корпорации создают специальные отделы или департаменты, которые целенаправленно занимаются только этим видом деятельности);
- различия в объектах влияния. Традиционные формы лоббизма предполагают тесный межличностный контакт с лицами, принимающими решения, - политиками, государственными деятелями, чиновниками. Соответственно, лоббисты сильно зависимы от субъективных оценок и предпочтений конкретных персоналий. Объект (//^-деятельности обезличен, поскольку на первое место выходят институты, которые могут оказывать влияние на успешность функционирования субъекта;
- разница в методах и подходах реализации целей. Для (^-специалиста не обязательно в совершенстве располагать информацией о процессе принятия политических решений, однако он обязан знать и применять инновационные коммуникативные технологии, применяемые в маркетинге, PR- и избирательных кампаниях;
- эмоциональный окрас терминов. На первый взгляд слово «лоббизм» имеет негативный оттенок, связанный с пониманием этой деятельности как чего-то скрытого от глаз обычного человека, как одного из проявлений коррупции. GR как минимум имеет нейтральный, а возможно, и позитивный оттенок.
На наш взгляд, наиболее удачным является позиционирование GR как специфического вида /’/(-деятельности. Если принять за основу выработанное в рамках Петербургской школы PR определение Public Relations, то Government Relations органично вписывается в него в качестве составной части.
PR - это управленческая коммуникативная деятельность (совокупность социальных практик), направленная на оптимизацию взаимодействий социального субъекта со значимыми сегментами социальной среды - с его общественностью.
Поскольку государство является одним из общественных институтов, отношения коммерческих и некоммерческих структур с государством можно рассматривать как вид пиара.
По определению В.А. Ачкасовой, Е.И. Минтусова и О.Г. Филатовой, Government Relations - это управленческая коммуникативная деятельность социального субъекта, направленная на создание и поддержание им системы взаимоотношений с органами публичной власти с целью создания благоприятной среды функционирования данного субъекта.
В зарубежной науке можно встретить еще ряд терминов, которые близки к лоббизму по содержанию. Так, например, в Америке существует термин issues management , который можно перевести как управление проблемами. Смысл его заключается в том, чтобы не доводить проблему до такого состояния, когда проблемы оказываются разрешимы только путем воздействия на принятие решений органами власти.
Еще одно понятие public affairs - публичные дела - призвано заменить понятие «лоббизм», имеющее негативное значение. Например, в Великобритании лоббисты называют себя /М-консуль- тантами. Фактически это тот же лоббизм, только с оттенком «незапятнанной репутации» и высокой социальной ответственности субъектов.
